• Muro Llano

Inconsistencias históricas: Breve reseña sobre las reformas policiales en el Perú



Autores(as): Andrea Segovia, Camila Swayne, Andrea Pflucker, Xiomara Pacsi y Carlos Osorio


1. Introducción


A la crisis sanitaria y económica que venimos enfrentando, se suma una crisis política y, lo que es peor, una crisis institucional. En nuestro país, la excepción es encontrar instituciones respaldadas por la ciudadanía. Algunas de estas son el Banco Central de Reserva, la Defensoría del Pueblo y, últimamente, el Ministerio Público en la lucha contra la corrupción (El Comercio-Ipsos 2017). No obstante, la mayoría de instituciones no encuentran respaldo en su labor, lo cual repercute negativamente en el gobierno de turno y genera crisis política. En ese sentido, la Policía Nacional del Perú (PNP) es una de las instituciones menos representativas y más debilitadas luego del estallido social en el que se exigía la renuncia del presidente ilegítimo Manuel Merino.


En las marchas pacíficas del 9 al 14 de noviembre se observó un accionar jerarquizado, contrario al respeto del derecho a la protesta y otros derechos conexos. De acuerdo a la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), la Policía perpetró detenciones arbitrarias, uso indiscriminado de la fuerza, violencia sexual y desapariciones forzadas que se encuentran en investigación (RPP, 2020). Además, el Ministerio Público está investigando la muerte de Inti Sotelo y Bryan Pintado, presuntamente asesinados por la Polícia al verificar que en el certificado de necropsia se observa diez heridas penetrantes en el cuerpo de Bryan por proyectiles de arma de fuego; y por otro lado, un proyectil de arma de fuego a la altura del corazón de Inti (Infobae, 2020). Esta institucionalización de violencia, producto de un déficit estructural, desprestigia a la institución y va en contra de la función policial esencial: garantizar el orden interno (inciso 1 artículo III del D.L. 1267).


Con la finalidad de entender la falta de legitimidad policial, es pertinente analizar las últimas reformas en este sector. En el marco legal, el 18 de diciembre de 2016 se publicó la nueva Ley de la Policía Nacional del Perú que deroga a la del 2012 con la finalidad de modernizar, mejorar y acercar a los ciudadanos a esta institución. Las modificaciones más resaltantes son la especificación de los fines de requerir la identificación a las personas y una mayor claridad en la redacción de los artículos para el conocimiento público. Sin embargo, en la práctica se comprueba que en las manifestaciones masivas no se ha respetado el principio institucional fundamental: primacía de la persona y sus derechos fundamentales (D.L. 1267, 2016).


En el presente texto, se hará un breve análisis de la visión general de la PNP desde su creación y las reformas del sector en los últimos 20 años. Asimismo, en cuanto al aporte de los autores, se presentará una propuesta de modernización y fortalecimiento para el futuro de la institución.


2. Reforma del 2001


La Policía Nacional del Perú, como se conoce actualmente, fue creada en 1988 durante el mandato del presidente Alan García. En esta se vería la unión de tres fuerzas: la Guardia Civil, La Policía de Investigación y la Guardia Republicana (Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo, 2009). Durante la época del terrorismo, la policía trabajó bajo órdenes militares, donde “fueron responsables de atroces y sistemáticas violaciones de derechos humanos”, según la Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003, p. 149). En el cambio de siglo, el Perú logra derrotar los movimientos terroristas, aunque permanece la reputación de la policía como fuerza violenta que enfatiza la protección del Estado sobre la seguridad de sus ciudadanos (Huaytalla, 2016). Sin embargo, según el mismo autor, la derrota del terrorismo permite “el reconocimiento por parte de algunos oficiales de que la policía debía acercarse a la comunidad” (p. 5), promoviendo que se puedan diseñar políticas que hagan frente a esta cuestión.


La reforma policial del 2001 inicia junto con la presidencia de Alejandro Toledo, quien obtiene el cargo luego del gobierno de transición de Valentín Paniagua. Llegan al Ministerio del Interior un equipo de reformadores conformado por “actores civiles y defensores de derechos humanos” (Costa y Neild, 2007, p. 116). Se utiliza el documento “Bases de la Reforma Policial”, una propuesta desarrollada durante el gobierno transitorio de Paniagua como punto de partida, aunque este no presentaba un entendimiento sobre la situación policial del momento. También se crea la Comisión de Reestructuración, en la cual participaron tanto civiles como oficiales de todos los rangos; estos últimos serían de gran importancia ya que serían ellos quienes informarían sobre las prácticas no éticas de sus superiores (Costa y Neild, 2007). Esta comisión, según los autores, se enfocaría en tres aspectos base: la construcción de un mandato policial que no se limite a las actividades del cumplimiento de la ley, un enfoque en la solución de problemas, compromiso y responsabilidad comunitaria, y el mejoramiento de los procesos administrativos, incrementando su eficiencia y transparencia.


Las reformas propuestas durante el gobierno de Toledo habrían sido enfrentadas con distintos tipos de resistencias y problemáticas. Por un lado, se habría visto afectada por la falta de apoyo internacional, tanto en el sentido político como financiero (Costa y Neild, 2007). Por otro lado, se observó que dentro de la misma fuerza policial, hubo quienes se opusieron a los intentos de reforma, sea porque esta se oponía a la naturaleza corrupta de sus actividades o porque se oponían al cambio en general. En este sentido, la reforma policial en esta época habría avanzado poco. Como comentan Dargent-Bocanera y Ruíz-Bailón (1997), la reforma policial no podría generar mayores cambios a corto plazo, ya que sería esencial que se aborde la falta de educación y estabilidad laboral. En este sentido, se tendría que haber proyectado que una reforma institucional se adecúe a una realidad cambiante, buscando que sea coherente con las necesidades del momento.


3. Reforma 2011


Durante el gobierno de Ollanta Humala, el nivel de desconfianza hacia la PNP se incrementó debido a la percepción generalizada de inseguridad, el aumento de la violencia y la criminalidad. Los factores mencionados evidenciaron la falta de capacidad de la institución para poder cumplir su función esencial de protección a la ciudadanía.


A partir de esta concepción, la Reforma Policial del 2011 presentó como una solución integral al problema la aplicación del modelo de Policía Comunitaria. Esta medida, que fue adoptada para combatir la inseguridad ciudadana en países como Estados Unidos (IDL, 2016, pp.3), consta de una participación en conjunto de la ciudadanía y la Policía, para la construcción de una comunidad segura. De esa manera, se buscaba crear lazos de confianza entre la institución y los ciudadanos, estableciendo funciones para cada agente y reiterando la necesidad de una participación activa por parte de ambos:


cada policía se convierte en un agente con autonomía y responsabilidad. Quedan a su cargo las tareas de identificar y jerarquizar los problemas del área en que actúan, diagnosticar sus causas inmediatas y definir estrategias de intervención preventiva, mismas que deben ser seguidas por supervisores y representantes de la comunidad local. La modalidad de policía comunitaria transfiere el poder, descentraliza y altera la cultura institucional y obliga al cuerpo a instruir mejor a sus profesionales. (Rico, 1983).

Es preciso resaltar que se optó por la aplicación de la Policía Comunitaria porque el Perú tiene un alto grado de estratificación social y la inseguridad ciudadana es mayor en distritos de sectores C, D y E. Estos datos son relevantes porque la mayoría de agentes policiales proviene de las zonas mencionadas, por lo que este modelo también hizo incidencia en la identidad personal y concepción de comunidad de algunos policías. Lo anterior se evidenció con la gradual aceptación de los oficiales de bajo rango, pues al ser su integración a la PNP relativamente reciente, existía un vínculo mayor con su distrito que el que podían tener oficiales de rangos superiores.


Como puede deducirse, el resultado fue positivo para la imagen de la institución, dado que aumentaron las cifras de aprobación pública. Sin embargo, algunos grupos policiales mostraron resistencia a la aplicación de este modelo porque vieron sus intereses afectados; es decir, la comunidad sabría que la institución requiere cambios en la forma de concebir las funciones de la policía, así como cambios institucionales y organizativos. La activa participación de la ciudadanía también funcionaba como agente fiscalizador, por lo cual sirvió para evidenciar prácticas de corrupción institucionalizadas en la PNP. Ello explicaría por qué el reporte de delitos no se incrementó, mientras sí lo hicieron los niveles de confianza.


La efectividad de las reformas policiales se mide bajo diferentes criterios según la institución que realice el análisis. Por ejemplo, en el caso de activistas de derechos humanos, se da en relación a los logros en la erradicación del abuso y el fortalecimiento de la toma de responsabilidad por conductas de los oficiales; por otro lado, variados actores internacionales tienen prioridades que van desde el establecimiento del orden y la estabilidad política hasta establecer las bases para la democracia y el desarrollo económico (Neild y Ziegler, 2002). Sin embargo, para la PNP, el principal criterio es la reducción de delitos. Tratándose en este caso de una reforma con el objetivo de disminuir la inseguridad ciudadana, no podría afirmarse que fue exitosa pero tampoco se deben desmerecer los resultados obtenidos: el cambio de la percepción sobre la Policía en el imaginario social y el destape de redes de corrupción en la institución.


4. Reforma 2016


La Reforma Policial del 2016 apuntó a erradicar las prácticas institucionalizadas de corrupción dentro la PNP, principalmente, porque fueron las causantes del alarmante incremento del crimen organizado y mafias en ciudades del país (Lampadia, 2016). No solo por la falta de capacidad de la institución para proteger a la ciudadanía, sino porque existía un número de efectivos policiales que integraban bandas relacionadas al crimen organizado (Lampadia, 2016). A partir de este panorama, el gobierno de Kuczynski identifica que la corrupción es el problema estructural de la decadencia de la PNP y adopta medidas para combatirla de manera efectiva.


Esta decadencia de la Policía se evidenció también en la opinión pública. En contraste con el aumento de los niveles de confianza de la ciudadanía en la institución -como resultado de la Reforma anterior (2011)- en el 2015, según encuesta de Transparencia Internacional, 42% de peruanos consideraba a la PNP como corrupta. Del mismo modo, el Ejecutivo tampoco tenía una buena percepción de la misma, ya que señala la existencia de ‘malos elementos’ que la afectaban. Ante ello, se adoptó como primera medida de la Reforma el retiro de 39 efectivos policiales y la inserción de Óscar Naranjo, ex director de la Policía Nacional de Colombia, como asesor para la refundación de la PNP (Chicago Tribune, 2016).


Esta decisión del entonces Ministro del Interior, Carlos Basombrío, marcó el inicio del proceso de modernización y refundación de la PNP (palabras de Basombrío en Chicago Tribune, 2016). Ello porque era un paso necesario para la reorganización interna de la institución: “menos cabezas y más mandos medios, más inteligencia, más investigación criminalística y por eso se ha pedido pasar al retiro a estos generales.” (palabras de Basombrío en Chicago Tribune, 2016).


La reorganización se enfocó en optimizar los recursos humanos y materiales de la PNP. Entre las medidas adoptadas resalta la tan criticada licencia para que los efectivos policiales puedan trabajar en el sector privado y la mejora de la comunicación entre comisarías. Asimismo, también salieron a la luz otras falencias de la institución, como la mala calidad de los centros de formación policial. (Lampadia, 2016)


No obstante, otra razón fundamental para ejecutar el retiro era la falta de capacidad para ejercer sus cargos. Algunos de los generales en cuestión eran jefes de regiones que tenían la mayor producción de drogas en el país: “el jefe de antidrogas, el jefe de una región porteña que exportaba la mayor cantidad de cocaína por vía marítima a Europa y el jefe de una zona amazónica donde se produce la mayor cantidad de droga del país.” (Chicago Tribune, 2016).


El dato anterior, sumado al vínculo de algunos efectivos policiales con el crimen organizado, explica la necesidad de asesoramiento por parte de Naranjo, quien contaba con experiencia en ese campo por su participación en la reestructuración policial colombiana. Asimismo, porque esta última -la reforma en Colombia- sirvió como punto de referencia para la Reforma Policial del 2016; que tiene como antecedentes las acciones de Walter Albán, exministro del Interior.


A pesar del intento de refundar la institución, los resultados fueron solo parcialmente favorables. En un breve análisis de las medidas adoptadas por el Ministro, lo que “salta a la vista es que en los primeros meses de su gestión (...) haya priorizado el control y la persecución del delito, dejando de lado la dimensión de prevención policial y participación ciudadana.” (Instituto de Defensa Legal, 2016, pp. 205).


5. Panorama actual: Análisis de la ‘modernización y fortalecimiento’ de la PNP


Una cuarta propuesta de reforma policial está siendo implementada en la actualidad. El día 23 de noviembre de 2020 el actual presidente, Francisco Sagasti, anunció mediante un mensaje a la Nación que se instalará “una comisión de bases cuya misión será recomendar acciones, en un plazo de 60 días, para modernizar y fortalecer a la Policía Nacional del Perú” (TV Perú, 2020). Esta reforma surge en respuesta a la represión ejercida por la Policía durante las protestas iniciadas el 9 de noviembre, la cual resultó en el asesinato de Inti Sotelo y Bryan Pintado -y un centenar de heridos, incluyendo nueve de gravedad (France 24, 2020)- lo que comprobó la urgente necesidad de reformas en la institución.


Junto a la creación de esta comisión, el presidente de la República también anunció las siguientes medidas: la gestión del sistema administrativo y presupuestal de la PNP por gestores de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir); la solicitud a la Contraloría General de la República para que ejerza el control concurrente de la gestión administrativa de la PNP; la activación de una estrategia ad hoc contra el crimen organizado; y la designación del general César Augusto Cervantes Cárdenas como nuevo comandante general de la institución policial (TV Perú, 2020). De todas ellas, fue esta última la que causó mayor controversia.


De acuerdo a la Ley de la Policía Nacional del Perú, existen dos formas de designación del comandante general de la PNP por parte del Presidente de la República: una ordinaria, donde debe escogerse entre los tres tenientes generales más antiguos, y una extraordinaria, que otorga al Presidente la capacidad de designar a un general sin importar su orden en el escalafón. Esto está contemplado en el artículo 8 de la ley por la causal de renovación. (DL N°1267). La designación de Cervantes, quien ocupaba el puesto 18º, propició el paso a situación de retiro de veinte generales – entre ellos tres renuncias, alegando la ilegalidad de la medida – por tener una antigüedad mayor a la del nuevo comandante general. Si bien la medida ha sido bien calificada por figuras de renombre en el área -como el exministro del interior Walter Albán, quien señala que esta “expresa una voluntad política de llevar adelante esos cambios [la reforma de la institución]" (RPP Noticias, 2020)- también surgieron variadas protestas. Un ejemplo fue la publicación de un pronunciamiento en contra de la medida por parte de 15 exministros del Interior y otro de los altos oficiales de las Fuerzas Armadas. Además, se generó mayor presión a partir de una serie de renuncias de miembros de la PNP en altos cargos públicos, entre ellos el director general contra el Crimen Organizado del Mininter, el director de la Oficina General de Seguridad y Defensa Nacional, y el director de la Dirección de Drogas y Cultivos Ilegales del Mininter (Útero, 2020).


Ante el “malestar dentro de la Institución [PNP]” y la afectación al “ánimo de algunos sectores políticos poniendo en riesgo el camino trazado” el ex ministro del interior, Rubén Vargas, renunció al cargo (RPP Noticias, 2020). Juramentó en su lugar Cluber Aliaga, quien se manifestó en contra de la destitución de los 18 oficiales y calificó la medida de “apresurada” (El Comercio, 2020). Frente a las notorias inconsistencias en las políticas de reforma desde sus primeros días, el 6 de diciembre el Presidente ratificó que su gobierno sentará las bases sólidas para modernizar y fortalecer a la PNP (El Comercio, 2020). Sin embargo, la reciente renuncia de Cluber Aliaga al cargo de ministro el día 7 de diciembre fortalece nuestra desconfianza ante la posibilidad de una efectiva reforma policial.


Como hemos observado a lo largo de este artículo, son las inconsistencias y falta de permanencia de las medidas de reforma lo que llevaron a la institución a su actual situación crítica. En ese sentido, ¿cuál es el futuro que podemos augurar para la Policía Nacional del Perú?

 

Bibliografía

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